公元236年，建兴十四年，十月四日。
北地郡春长而秋短，十月气候微凉。时入黑夜，汉军大寨内橘黄色的火盏点点分布，驱散夜色。
营帐内，灯火通明，大汉天子正披着毛毯，伏桉处理事务。大皇子刘璿坐于下位，一脸认真地阅读着《属国律》。
此时的刘禅正为诸葛亮回信，谈论自己北上河西并让关中调配骑卒协助的缘由。
“秦末纷乱以来，匈奴冒顿起于草原。时高皇帝初定天下，北击匈奴，欲了却草原之势，却不料有白登山之围。至文景之际，匈奴袭扰北疆，我大汉不得已以和亲为上，安息朔方之事。”
“幸得孝武皇帝神武，冠军（霍去病）、长平（卫青）超群，驱除匈奴于漠北，辟地万里于西北，匈奴遂难为之乱也。于是大汉扬威而四海安息，诸夷归附而天下安定。”
……
“今轲比能身死，鲜卑无主，诸部四散，互相攻伐，此乃草原百年未有之大变局。大汉若欲平息北事，此正值良机是也。若待一统天下，或十年、数十年，必将丧失此良机，大汉当见檀石槐猝亡，轲比能复起之事。”
“及天下初安之时，北有鲜卑复起之势。大汉再起兵与之争战，耗费必然更加巨大。此机遇乃是千载难逢之际，可减轻日后草原之祸患，故朕北上乃不得不办之势。”
就如书信上所说的一样，如今的草原情况对于中原王朝来说，是千年难得一遇的机会。毕竟纵观中国历史，几乎任何一个中央王朝崛起之时，草原上都存在着成建制的游牧民族，如匈奴、突厥、辽、蒙古、准噶尔。
而唯有三国鼎立之时，自从轲比能死后，鲜卑陷入长达数十年的分裂。也就是说这是大汉解决草原问题的一个绝佳良机，如果大汉失去这个机会，等到天下平定之时去解决，那么草原上又将出现势力庞大的鲜卑部落。
“且诗有曰：普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。朕乃大汉天子，汉、胡、賨、羌、氐等天下数十种落之民，居于华夏之地，当为朕之子民也。故君居关中，当劝告文武，以王莽为鉴，不可有鄙夷胡人之为。”
……
大汉国内百姓成分复杂，没有哪一个州有单纯的汉民，而是汉蛮掺杂。益州有南蛮、賨人、羌人等少数民族，陇右汉羌参半，凉州多是胡人。是故长久以来，刘禅对汉、夷之事，没少操心。
以农耕为主的民族，处理并不复杂，唯有羌、胡这种的游牧生活的民族，难以处理。几年前，刘禅便想效彷赵国的胡服骑射，给大汉建立一套适合的融合体系，但是寻不到合适的突破口。
如今北上会盟鲜卑、匈奴诸部，非是他一时兴起之意，而是通过数年的借鉴思考，略有小成。准备以河西诸部为实验点，尝试对游牧民族的治理。
而刘禅给诸葛亮去信是想要统一君臣之间的思想，也说明他改变下大汉治胡体系的缘故。另外一方面，刘禅也是希望借着诸葛亮的口，告戒大汉诸官不能有歧视胡人的行为，官方层面要视汉胡平等，要以王莽之事作为反例。
王莽对少数民族的治理，基本是踩中了所有的雷点，将秦、西汉二代而来的民族关系，毁于一旦。西汉自武帝以后基本以宽松的民族政策治夷，而到王莽时，取而代之的是大民族主义以及强烈的压迫政策，从而激起周边少数民族的反抗。
如将‘匈奴’改‘恭奴’，‘高句丽’改‘下句丽’，‘单于’改‘善于’。又以武力威胁少数民族，还征讨高句丽、南中、匈奴、羌人，引起四方蛮夷征讨新莽。即使到了东汉建立以后，也未见转机，边境还是不稳。
可以说大汉可以以汉文化为骄傲，但不能变成自负。特别是如今大汉的统治建立在以汉人为核心，诸夷为左右的人口环境之下。
换后世话说，大汉是汉人为主导的、以汉夷一体为基础的封建体制下的君主制国家。
毛笔飞舞于帛上，不一会戛然而止。
刘禅见书信上的内容无误，喊道：“来人，将此信加急送往关中上丞相手上。”
“诺！”
刘禅将巾帛封装好，装入竹筒交给侍从。见侍从离开后，刘禅呼了口气，又转头为河西鲜卑、匈奴搭建改良的治理体系。
刘禅手持毛笔在砚台上沾湿笔尖，提笔下文撰写新式的道、属国二级地方治理制度。
秦朝以来由于陇右、陕北生活着大量的戎狄，于是为了安定地方上的蛮夷设置了属国、道制度。
属国、道制度在秦汉以来并非是从属关系，即两者是分开的，道是县级行政单位，隶属于郡，多是羌、氐部落为基础搭建而成，如狄道。
而属国的行政单位多有变化，在西汉时，属国都尉略低于太守，受太守节制；而东汉之时，都尉领县，与太守平行，后渐渐于将属国转为郡，如汶山郡原为蜀郡属国。
不过西北地区的属国与西南地区的属国多有不同，西北地区的属国由于是游牧民族为基础，因此在设立之时，便以‘因俗而治’为基础，只设都尉一职。属国内并无乡、县、道之类的行政管理，有独特的政权制度。
属国官职有千人、百长等官爵，而这些官爵往往就是部落内的首领担任，只不过受都尉管辖。也就是说属国的基层治理体系是不受政府控制，仅受首领管辖，而首领听命于都尉。
这也就是后世王朝所借鉴的羁縻制度原始版本。而刘禅所欲新改的属国、道治理体系，而是欲在属国下设道，形成地方上二级治理体系，比治内郡的州、郡、县三级治理体系少一级，对内附胡人深入治理。
新版的道、国二级治理体系，其核心要义在于‘众封建，分其力’。广设道、而少设国。道设‘千人骑’，国设‘骨都侯’，在道之下还有落设‘百人骑’。
国仅是道的定期会盟组织，合数道而成，仅有监督道之职权，骨都侯无权干涉下设道的政令，只在各道之间出现难解决的民、刑桉件，会同‘千夫长’审理。根据鲜卑人季春月大会的习惯，规定各道每年在季春会盟，由骨都侯监督各道情况。
在国而言，又设都尉，仅是汉、羌之人担任。闲时，负责各道、各落的帐丁操练，监督各地是否有谋逆之人。战时，带领道、落兵丁出征。季春会盟，检查部民武备情况。
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