七月的北京城，暑气蒸腾，但紫禁城文华殿内的气氛却凝重如秋。殿中放置着数盆取自西苑冰窖的冰块，却丝毫驱不散与会重臣眉宇间的忧虑。
内阁首辅魏藻德将一份厚厚的奏折摊开在紫檀长案上，字迹工整的表格与数据密密麻麻，让人望而生畏。这位曾对新政持保留态度、如今却已成为改革坚定执行者的老臣，此刻声音沉缓地汇报：
“陛下，臣等遵旨，命户部会同各省布政使司，详细核查了万历四十八年至今二十三载的丁口黄册与各地粮赋实征册。”他顿了顿，手指点向其中一列关键数字，“剔除辽东、东宁等新辟之地，仅传统两京十三省，在籍丁口较二十三年前，净增约一千二百余万。”
殿内响起轻微的吸气声。虽然早有预料，但听到如此具体的数字，仍让不少大臣心头震动。
“此乃陛下圣德，轻徭薄赋，劝课农桑，推广新式农具与番薯、玉米等高产作物，兼之格物院医药所推行牛痘、改善卫生，使百姓得以休养生息之果。”魏藻德先按惯例颂圣，随即话锋一转，“然，丁口滋繁，土地有限。江南、湖广等膏腴之地，人地之比已趋紧张。北直隶、山东、河南等地，虽有辽东新辟之土可供分流，然近年天时不定，水旱频仍，无地、少地之民日众，流民隐患，实乃心腹之患。”
户部尚书方岳贡紧接着补充，他的语气更加急切：“陛下，首辅所言甚是。去岁山东黄河小决，便有数万灾民需赈济安置。今夏北直隶又显旱象，若秋粮减产，流民之数恐将骤增。仅靠常平仓调拨、以工代赈，终非长久之计。且……”他犹豫了一下，“且内帑银行银元券流通日广，田亩买卖、抵押借贷更形便利，富者田连阡陌，贫者无立锥之地的情形，在江南某些府县，似有加剧之势。”
朱由检端坐御座，平静地听着。这些情况，他比在座任何人都清楚。人口快速增长是国力强盛的标志，也是他推行一系列民生、医疗政策的目标之一。但正如魏藻德和方岳贡所言，在工业化尚未完全展开、农业仍占绝对主导的时代，土地承载力有其极限。明代中后期以来愈演愈烈的土地兼并问题，在银元券和商品经济刺激下，甚至可能以新的形式加速。
他想起当时为了筹集改革资金、打击顽固势力，查抄晋商、推行官绅一体纳粮，虽然缓解了一时财政压力，但根本的土地-人口矛盾并未解决，只是在帝国的快速扩张和工业化起步中被暂时掩盖。如今，是时候直面并系统性地应对这个问题了。
工部尚书刘宗周起身，呈上另一份文书：“陛下，此乃工部与格物院根据历年勘探结果，汇总的辽东、东宁省（台湾）及澳洲新金陵镇周边可垦荒地之粗略估算。”他展开一幅简图，“辽东平原，黑土肥沃，水利若能跟上，可垦之地不下千万亩；东宁省，除西部沿海平原已垦部分，中央山脉东西两侧河谷、台地，亦大有可为；至于澳洲新金陵镇周边，据沈廷扬将军最新奏报及探险队测绘，沿河流两岸，宜牧宜耕之草原、缓丘，面积之广，难以顷计。”
他的语气带着工部官员特有的务实：“然，地虽广，欲徙民实之，所费不赀。辽东需修道路、建水利、防寒保暖；东宁需渡海运输、防瘴疠、抚番社；澳洲则更远，万里波涛，补给艰难，且与土人冲突需妥善处置。迁徙之民，安置、口粮、种子、农具、房屋，在在需银。”
“所费虽巨，然相较于流民四起、社稷动荡，孰轻孰重？”朱由检终于开口，声音沉稳，“且此非纯然消耗。民至新土，垦殖安居，不数载便成税基，所产粮食、羊毛、矿产，皆为国用。辽东之煤铁，东宁之蔗糖、樟脑，澳洲可能之金矿、牧场，岂是无利可图？”
他目光扫过群臣：“前宋王安石变法，有‘青苗’、‘募役’诸法，然未解土地根本之困。我朝太祖高皇帝，亦曾大规模徙民实边，充实凤阳、北平、云南等地，方有今日疆域之基。今朕意已决，当效法祖宗之智，行符合时势之策，以海外及边疆之广袤土地，疏解内地人口之压力，化隐患为国力！”
皇帝定下调子，殿中气氛为之一变。魏藻德立即躬身：“陛下圣虑深远。臣等此前已遵陛下示意，由户部、工部、兵部（涉及屯垦）及理藩院（涉及蒙古、女真及土人事务）堂官并给事中数人，草拟了《促进海外移民暂行条例》草案，请陛下御览。”
一份更为精致的奏本被呈上。朱由检仔细翻阅。草案核心清晰：
一、设立“移民抚垦总局”，直属内阁，统筹全国移民事务，在天津、登州、福州、广州、琼州设分局。
二、鼓励对象：主要为无地少地贫民、受灾流民、自愿前往之军户余丁。对于情节较轻、非十恶之罪犯，亦可以“垦殖赎罪”。
三、优惠政策：
（1）官给路费：根据目的地远近，发放银元券作为安家、路费补贴，可预支。
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